快讯：教育板块异动拉升中公教育涨停

此时就要考虑不同的女性干部早退休给女性干部带来的权益损害的大小。

（3）授权限度的明确性，即为平衡授权的风险和效益，防止试点越界，须设定授权的限度，包括对授权期限、范围、方式、手段等方面的限制。行政机关和地方则是试点所涉问题的直接感受者和体验者，具有天然的信息优势，能够充分调动和整合各方资源，可以成本相对较低、风险相对可控、实操性相对更强的方式来探索改革方案。

授权程序应当淡化‘确认改革成果的宪法属性，强化‘规范改革进程的宪法功能。但如若没有一种稳定而明确的可预期规则来加以规范的话，这种驱动就极有可能制造一种新的地方无序竞争。授权进行监察体制改革、授权在自贸区进行改革试点等实践即蕴含着这一意涵。在权力混合领域的具体事务治理中，为了更好地实现职能，再纠结于职权的原本归属既无必要，亦无意义。在人民代表大会组织优位下，根据国家目标划分为立法、行政、监察、审判、检察、军事六项职能，根据职能属性设置国家机关。

如若随意转移职权，就会破坏权力配置背后的对应关系。宪法专属事项是人民关于国家的根本性决断，不属于全国人大的职权范围。1982 年《宪法》序言中也有类似的表述:中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。

党从幼年时期提出联邦制，到成熟时期改用单一制(包含民族区域自治的单一制)，反映了党对中国国情认识的不断深化，也体现了从革命党的激进气质到执政党的务实作风的转变，一个多民族国家所需要的稳定成为其首要考虑。地方自治主要有自治主体、自治依据、自治权三方面的内容。以夷制夷中作为治理者的夷(即夷头而不是被治理者的夷民)过去是世袭的贵族王爷，现在是由该民族的民众通过选举选出的代表(至少法律层面上如此)，这是当地政体的巨大改变，相当于废除了比汉族的君主专制还要落后的头人制度、土司制度等政体，转而实行间接民主的代议制。同时将其主体落实到更为具体的自治机关和企事业单位两方面，并将培养的形式具体化了:如第二十二条规定:民族自治地方的自治机关录用工作人员的时候，对实行区域自治的民族和其他少数民族的人员应当给予适当的照顾;民族自治地方的自治机关可以采取特殊措施，优待、鼓励各种专业人员参加自治地方各项建设工作。

四、不纯粹的单一制其不纯粹之处主要体现在地方自治 我国单一制下普通的地方政权是省和直辖市，而民族区域自治地方是单一制下特殊的地方政权，其特殊性表现在一定程度的自治。4．中央政府有对地方各级政府的领导权。

一个典型的单一制国家是不应该有地方自治的, 而我们不仅有地方自治, 地方自治的面积还非常辽阔 (虽然人口不多) , 这些地方历史上又长期有自治或半自治的传统, 与中原的地理界限、政治关系时有变化, 中原的华夏民族没有绝对的种族界限, 在漫长的历史岁月中通过迁徙、通婚和文化融合了周边的蛮夷, 化夷为华。相形之下，联邦制下的地方政府通常享有这一权力，如 2012 年 10 月 28 日受飓风影响，美国东部沿岸新泽西、弗吉尼亚、马里兰、宾夕法尼亚、缅因、纽约、康涅狄格等多州以及华盛顿哥伦比亚特区宣布进入紧急状态;2013 年流感季来势凶猛，纽约州州长科莫 1 月 12 日宣布纽约州进入公共卫生紧急状态;由于大范围的流感疫情在东北部的马萨诸塞州蔓延，该州最大城市波士顿的市长汤姆·曼宁诺 1 月 11 日宣布该市进入紧急状态。根据《宪法》第一百零七条第三款的规定，省、直辖市的人民政府只能决定乡、民族乡、镇的建置和区域划分。《宪法》第六十二条规定全国人民代表大会有权批准省、自治区和直辖市的建置;有权决定特别行政区的设立及其制度;第八十九条规定国务院有权批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分。

1945 年在党的七大《党章》中仍然提出要建立各革命阶级联盟与各民族自由联合的新民主主义联邦共和国。3．中央有地方建制和区域划分的决定权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。虽然我们的中央立法机关与地方立法机关之间是监督与被监督的关系，但中央行政机关与地方行政机关之间是领导与被领导的关系。

但统一的多民族国家不等于单一制，笔者认为统一的多民族国家，既是在强调同一性，也是在强调多样性。而《民族区域自治法》第二十二、第二十三条规定的义务主体是民族自治地方的自治机关和民族自治地方的企业、事业单位:民族自治地方的自治机关根据需要培养各级干部和人才，民族自治地方的企业、事业单位招收人员时要优先招收少数民族人员，等等。

包括费孝通在内的许多中国学者都已经指出, 民族区域自治制度是中华人民共和国的‘建国元勋们在认真考量了中国的历史和现实处境之后设计出来的。1997 年、1999 年分别在香港、澳门设立的特别行政区，不仅赋予其高度的自治权(港澳《基本法》第二条)，而且其权力比联邦制下的地方政府还大(如港《基本法》第一百零六条、澳门《基本法》第一百零四条规定不向中央政府交税)。

而联邦制下的联邦政府和州政府之间往往互不隶属，各自依据宪法享有属于自己的权力。这句话可以从三个方面来理解:首先，中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的，这是在讲各民族的历史贡献。作为人民建国的契约，宪法中规定的权力具有始原性，高于任何国家机关，不论中央还是地方都必须遵守，因此宪法上规定的自治权中央也不能随意更改;而法律规定的权力一般是中央(最高立法机关)根据宪法派生出来的权力，是细化宪法规范的结果，国家最高立法机关制定的《民族区域自治法》应该是宪法有关规定的细化，以不违背宪法为原则，否则应该受到合宪性审查。综合这两方面内容来看，我国是具有联邦制因素的单一制，单一制主要体现在汉族居住的省和直辖市，这是我国结构形式的主色调和基本框架;而在民族自治地方则允许一些不同于单一制因素的制度存在，反映了我国结构形式的丰富性、多元性;香港和澳门回归后，特别行政区享有高度自治权，更加重了我国单一制中的联邦制色彩，使我们的地方自治有了不同的类型和层次。进入 马岭 的专栏 进入专题： 单一制 联邦制 民族区域自治 国家结构 。(一)关于自治主体 我国的民族区域自治首先是民族自治，自治是相对于他治而言的，民族自治的主体是本民族而不是外民族，不是中央空投其他民族的干部来进行管辖。

第一百一十三条第二款规定:自治区、自治州、自治县的人民代表大会常务委员会中应当有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任。由于中华人民共和国是建立在深厚的历史土壤的基础之上，而这种历史土壤是各民族在几千年的民族交往、民族融合中不断培育的，因此各民族对中华人民共和国的建立都有贡献。

更重要的是，一国两制允许特别行政区实行不同于大陆社会主义制度的资本主义制度，不仅是两种意识形态并存，而且两种政权组织形式并存———大陆实行人民代表大会制度，以民主集中制为原则，港澳实行英美分权式的代议制，不实行民主集中制，这在联邦制国家也是比较少见的，联邦制下的联邦和州虽是双层权力体制，但权力模式基本相同，如都设置议会、政府、法院，彼此的制衡关系也基本类似。《民族区域自治法》第二十一条除了重复这一内容外，还增加了同时使用几种通用的语言文字执行职务的，可以以实行区域自治的民族的语言文字为主。

1982 年《宪法》第四条第三款规定:各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。那么在我国宪法中单一制是怎么体现的呢? 笔者认为主要体现在以下几个方面。

(二)关于自治的依据 我国少数民族自治地方实行自治的依据既有国家的宪法和法律(如前所述《民族区域自治法》第四条规定依法行使自治权)，也有当地制定的《自治条例》和《单行条例》。具有联邦制因素的单一制也还是单一制，而不是联邦制。民族区域自治的自治性主要体现在自治主体、自治依据、自治权三个方面，这也是少数民族自治地方与汉族地方政权的区别所在。当然中央必须充分发挥地方的主动性、积极性，而不是相反，这是宪法对中央的约束。

单一制、联邦制都是统一的国家，不统一的是邦联，宪法强调统一是在排除分裂，联邦并不是分裂，邦联才是。这样既坚持了单一制，维护了国家法律的统一性，又在一定程度上吸纳了某些联邦制因素———当地有权采取特殊政策和灵活措施，是原则性与灵活性相结合的产物，体现了对历史上以夷制夷政策的继承和发扬:一方面保留了以夷制夷中以夷人制夷人的特点(自治主体)，另一方面又在一定程度上改变了以夷俗制夷民的传统方式———其治理的依据是国法和民俗的结合，《自治条例》和《单行条例》在一定程度上是把当地的一些风俗习惯法律化了，如新疆(1980 年)、西藏(1981 年)、宁夏(1981 年)、内蒙古(1981 年)都分别制定了执行国家《婚姻法》的补充或变通规定，普遍降低了法定婚龄，西藏还规定对各少数民族传统的婚嫁仪式，在不妨碍婚姻自由的前提下应予尊重，等等。

在改革开放后的撤县设市浪潮中，整个进程的掌控权(制定标准、掌握进度和数量、收放时机等)始终掌握在中央政府手里。如果放之全国，至少有 138 个县(地区、盟)明确提出改头换面的设想云南、贵州、广西、安徽，乃至最西边的新疆，大部分地方都是在 2011 年之后提出的申请。

其次，强调中华人民共和国是统一的国家，学界通常认为这是在强调国家的单一制特征，其实不尽然。(三)自治的内容 主要表现在自治权上，我国《宪法》第一百一十五条规定:自治区、自治州、自治县的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权，同时依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权，根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策。

但宪法规定国家帮助培养民族干部和有关人才的义务并没有因此取消，而是在《民族区域自治法》第六章上级国家机关的职责中做了较为具体的规定，如第六十七条:上级国家机关隶属的在民族自治地方的企业、事业单位依照国家规定招收人员时，优先招收当地少数民族人员。第一，从《宪法》第三章第六节《民族自治地方的自治机关》的有关规定来看，我国的民族自治地方没有完全形成联邦制下那种联邦和州的两层权力体制，如民族自治机关不包括民族自治地方的法院和检察院(《宪法》第一百一十二条)，司法权不能自治，因此国家的司法体系是统一的，而联邦制下的州法院通常是自成体系的。这些自治权比联邦制下的地方政府少，比单一制下的一般地方政府多，实际上是一种准地方自治。他们深知我国幅员辽阔, 民族众多, 中央政权与民族地方的关系在历史上一直比较复杂, 长期存在着以朝廷为中心的多元脉络, 从秦汉之始中华帝国便是天下体系与列国体制的并列、等级性的朝贡关系与平等的互市制度互补, 因此我国的结构形式很难简单地贴上联邦制或单一制的标签, 单一制的定性与国家的实际情况不完全吻合。

又如《宪法》第一百二十二条第二款规定:国家帮助民族自治地方从当地民族中大量培养各级干部、各种专业人才和技术工人。《民族区域自治法》第十九至四十五条的规定将《宪法》的上述 6 条分解为 27 条，有些是重复《宪法》的有关规定，如制定自治条例和单行条例(第十九条)，有些是新增加的规定，如对国家有关法律的变通执行权(第二十条);还有一些是补充、细化《宪法》的有关规定，如《宪法》第一百二十一条规定:民族自治地方的自治机关在执行职务的时候，依照本民族自治地方自治条例的规定，使用当地通用的一种或者几种语言文字。

因此，从中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家这一宪法表述中，我们不能简单推论出我国就是单一制国家，恰恰相反只能推论出我国的单一制结构形式具有复杂性。1949 年中华人民共和国成立后即开始实行民族区域自治制度，《共同纲领》第六章民族政策中第五十一条规定:各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。

即民族自治地方没有联邦制下地方政权通常都有的脱离权，这是在强调民族自治地方不是联邦制下的地方而是单一制下的地方(是单一制下特殊的地方政权)，这也是民族自治与民族自决的最重要区别。宪法在这个问题上采取的回避态度恰好说明, 立宪者认为直接在宪法中明文规定我国是单一制国家是不妥当的, 不适宜的。